Luiza Guitarrari: consumidor ainda não percebe os benefícios da Lei do Gás

Cinco anos depois da Nova Lei do Gás, marco regulatório que reformulou o mercado de gás natural no Brasil, quanto de fato o setor avançou e o que ainda precisa avançar? Para responder à pergunta, uma análise criteriosa das dimensões jurídica, econômica, institucional e política do segmento foi reunida pela FGV Energia na obra 5 Anos da Lei do Gás: Conectando o Brasil ao Futuro. A publicação, lançada em junho, consolida 66 entrevistas com profissionais que participaram da formulação e das negociações por trás da lei e que atuam ativamente no desenvolvimento do mercado nacional de gás natural — incluindo parlamentares, técnicos, executivos do setor e agentes de mercado —, combinando análise documental com memória institucional viva.

O livro mostra que, apesar dos avanços regulatórios, o gás natural ainda não se traduziu de forma suficientemente ampla em competitividade para o consumidor brasileiro. Luiza Guitarrari, pesquisadora da FGV Energia e uma das autoras, conta na entrevista a seguir as conquistas e os desafios que ainda persistem para a plena consolidação do novo mercado de gás brasileiro.

Engrenagens do Crescimento: O livro constata que a Lei do Gás ainda não trouxe a competitividade esperada para o consumidor. O que deu errado ou o que ainda falta para que o setor deslanche de vez no Brasil?

Luiza Guitarrari: A Lei nº 14.134, de 8 de abril de 2021 (Nova Lei do Gás), representou um marco legal fundamental para a abertura do mercado brasileiro de gás natural. Contudo, transcorridos cinco anos desde sua promulgação, os benefícios esperados em termos de competitividade ainda não foram plenamente percebidos pelo consumidor final, conforme retratado ao longo das entrevistas do livro. Isso não significa que a lei tenha fracassado. Ao contrário, ela proporcionou a criação das condições institucionais necessárias para que os agentes promovessem um mercado mais competitivo. No entanto, a consolidação de um ambiente mais competitivo para o gás ainda enfrenta desafios importantes que impedem que os avanços políticos e institucionais recentes se traduzam em preços mais competitivos e maior dinamismo do setor.

Ao analisar a evolução do consumo de gás nos últimos anos, observa-se que o perfil da demanda brasileira permanece concentrado em poucos segmentos, sem ganhos expressivos em volume nesse período. Isso ocorre devido à distância desses polos de consumo da rede de distribuição e ao elevado custo do gás natural, de modo que, para alguns segmentos — como as indústrias —, o gás natural não consegue ser competitivo em relação ao diesel e ao GLP. Apesar da expectativa de que a abertura do mercado promovesse uma redução significativa dos preços ao consumidor, essa percepção ainda não se consolidou. Como consequência, esse contexto inibe um aumento do consumo de gás pelo usuário final, o que faz com que a curva de demanda continue em ritmos menos acelerados.

Outro aspecto analisado no livro é que o preço final pago pelo consumidor resulta da combinação de diversos componentes ao longo da cadeia, não dependendo exclusivamente do custo da molécula. Essa “composição de custos” inclui desde a produção até processamento, transporte, distribuição, tributação e encargos regulatórios. Assim, mesmo com os avanços promovidos recentemente, a redução do preço do gás ao consumidor depende do aumento da concorrência em todos esses elos e de ganhos de eficiência na infraestrutura.

Assim, o gás natural deve ser entendido como um insumo estratégico para aumentar a competitividade da economia brasileira. Países que consolidaram mercados maduros de gás conseguiram ampliar seu consumo justamente porque ofereceram um energético abundante, previsível e economicamente competitivo, favorecendo a instalação de indústrias intensivas em energia, o desenvolvimento do mercado livre e a diversificação dos usos do gás. No Brasil, essa transformação ainda está em curso.

Esse contexto acaba dificultando a expansão do mercado. Preços elevados reduzem a atratividade do gás natural para novos consumidores, enquanto uma demanda limitada reduz os incentivos para investimentos nos elos da infraestrutura e comercialização.

O principal desafio passa a ser criar condições para que o consumidor efetivamente perceba os benefícios da reforma. Isso significa ampliar a liquidez do mercado, aumentar a concorrência entre fornecedores, reduzir custos ao longo da cadeia, expandir a infraestrutura, estimular novos usos do gás natural e proporcionar maior previsibilidade de oferta e de preços. O mercado, portanto, precisa trabalhar para transformar o gás natural em um insumo competitivo para a indústria, a geração de energia, os transportes e demais segmentos que poderiam se beneficiar de um combustível mais sustentável dentro de seus processos produtivos.

Engrenagens do Crescimento: O Brasil reinjeta quase metade do gás que produz no pré-sal. Quais são os principais gargalos de infraestrutura de escoamento e processamento que o livro aponta como responsáveis por esse desperdício de insumo?

Luiza Guitarrari: A reinjeção de gás natural em poços exploratórios no Brasil não pode ser atribuída a um único fator, tampouco ser interpretada exclusivamente como um desperdício, do ponto de vista técnico. Em muitos campos do pré-sal, a reinjeção constitui uma prática operacional necessária para manter a pressão dos reservatórios e otimizar a produção de petróleo. No entanto, observa-se que parte desse volume reinjetado reflete limitações da infraestrutura disponível para escoar, processar e comercializar o gás natural. Entre os principais gargalos identificados, foram correlacionadas as limitações e lacunas associadas ao escoamento da produção offshore para a costa.

Embora projetos estruturantes representem avanços importantes, a infraestrutura ainda evolui em ritmo inferior ao crescimento esperado para a produção brasileira de gás natural.

Outro desafio se refere à capacidade de processamento. O aproveitamento comercial do gás depende da existência de unidades capazes de realizar seu tratamento antes da disponibilização ao mercado. A expansão dessas instalações exige elevado investimento, longos prazos de implantação e adequada coordenação entre produtores, transportadores e consumidores.

Por outro lado, a infraestrutura, por si só, não será suficiente para resolver a questão da reinjeção de gás natural. O aproveitamento do gás natural depende da existência de demanda capaz de absorver essa oferta adicional. Enquanto o mercado consumidor permanecer limitado por preços elevados, baixa liquidez e restrições de acesso, parte do gás produzido continuará encontrando dificuldades para ser comercializada de forma economicamente viável.

Soma-se a esse cenário a inexistência de infraestrutura comercial de estocagem de gás natural no País, o que reduz as alternativas operacionais para gerenciamento da produção. Nessas condições, a reinjeção permanece, em muitos casos, como a solução tecnicamente mais adequada, seja para preservar o gás até que existam condições para seu aproveitamento futuro, seja para manter a pressão dos reservatórios e maximizar a recuperação de petróleo em campos de gás associado, assegurando a continuidade e a rentabilidade dos ativos.

Engrenagens do Crescimento: A abertura do mercado livre de gás ainda avança a passos lentos se comparada à do setor elétrico. Qual é o maior entrave regulatório atual para que a figura do consumidor livre de gás se consolide no País? A União regula o transporte de gás, mas os Estados controlam a distribuição e as concessionárias locais. Essa falta de harmonização de regras entre governos estaduais e federal ainda afugenta o investidor privado?

Luiza Guitarrari: A abertura do mercado livre de gás natural avançou significativamente desde a promulgação da Nova Lei do Gás, resultando em um aumento da migração de consumidores do mercado cativo para o ambiente livre. Esse movimento demonstra que há interesse dos agentes consumidores em buscar maior flexibilidade contratual, diversificação de supridores e condições comerciais mais competitivas. No entanto, quando comparado ao do setor elétrico, esse processo ainda ocorre a passos mais lentos.

O principal entrave regulatório atual para a plena consolidação do mercado livre de gás natural no Brasil está na assimetria entre as regras estaduais de distribuição e as diretrizes federais. Embora a Nova Lei do Gás tenha estabelecido diretrizes federais para ampliar a concorrência e estimular a abertura do mercado, a distribuição de gás canalizado permanece sob competência dos Estados, conforme disposto no artigo 25 da Constituição Federal de 1988. Como resultado, os critérios de elegibilidade, os procedimentos de migração, as tarifas aplicáveis, as regras de uso da rede de distribuição e o grau de abertura do mercado variam significativamente entre as unidades da Federação.

Essa fragmentação dificulta a formação de um mercado livre nacional mais integrado. Na prática, isso reduz a previsibilidade para consumidores e comercializadores. Nesse contexto, o acompanhamento regulatório e institucional da abertura do mercado faz-se uma necessidade perene. A criação da iniciativa Relivre (2023) representa um instrumento relevante nesse processo, ao permitir o monitoramento da evolução do mercado livre de gás natural, da migração dos consumidores e das diferentes regras estaduais aplicáveis. Esse modelo de acompanhamento contribui para identificar assimetrias, gargalos regulatórios e oportunidades de harmonização.

Engrenagens do Crescimento: O Brasil tem uma malha de gasodutos muito pequena se comparada à de vizinhos como a Argentina. O modelo atual de autorização criado pela lei é atraente o suficiente para o investidor financiar novas rotas de transporte com capital próprio?

Luiza Guitarrari: A substituição do regime de concessão pelo de autorização representou um dos avanços mais relevantes introduzidos pela Nova Lei do Gás. Ao simplificar o processo de implantação de novos gasodutos de transporte, o novo modelo reduziu parte da burocracia regulatória e trouxe maior agilidade para a realização de investimentos privados.

Por outro lado, a existência de um ambiente regulatório mais favorável, por si só, não é suficiente para impulsionar a expansão da malha de transporte no Brasil. Infraestruturas físicas, como os gasodutos, são empreendimentos intensivos em capital, com longos horizontes de retorno, cuja viabilidade econômica depende da existência de demanda firme e de contratos capazes de proporcionar segurança ao investidor no longo prazo. Nesse sentido, o principal desafio não reside necessariamente no modelo de autorização em si, mas na criação das condições de mercado que sustentem novos investimentos. A expansão da produção de gás natural precisa ocorrer de forma coordenada com o crescimento da demanda, o desenvolvimento de novos mercados consumidores e a ampliação da infraestrutura de processamento e distribuição. Sem essa coordenação, mesmo um ambiente regulatório mais simples pode não ser suficiente para justificar economicamente a implantação de novas rotas de transporte.

Ao longo do processo de redação e análises para o livro, também foi observado que o Brasil possui uma malha de gasodutos relativamente pouco capilarizada, sobretudo quando comparada à de outros países da América do Sul. Essa característica reflete, em grande medida, a própria formação histórica do mercado brasileiro, que se desenvolveu de maneira regionalizada e concentrada em determinados polos produtores e consumidores. Assim, a expansão da infraestrutura deve responder a sinais econômicos concretos, evitando investimentos que possam resultar em ativos subutilizados.

Engrenagens do Crescimento: O livro discute a integração do gás com o biometano e o hidrogênio. Há apetite real do mercado de capitais para financiar esses projetos híbridos de infraestrutura sustentável hoje, ou eles ainda dependem de incentivos do governo?

Luiza Guitarrari: Existe um interesse crescente do mercado por projetos que integrem gás natural, biometano e, futuramente, hidrogênio de baixo carbono. No entanto, a viabilidade desses empreendimentos depende da existência de um ambiente regulatório estável, de sinais claros de demanda e de uma compreensão do mercado para capturar os benefícios econômicos e ambientais que essas soluções podem criar dentro de uma determinada região.

Nesse contexto, a coordenação entre o setor público e a iniciativa privada continua sendo um fator determinante para reduzir riscos, atrair investimentos e acelerar a implementação desses projetos. Essa lógica já pode ser observada em iniciativas concretas no Brasil, como o projeto de substituição de parte da frota metropolitana de Goiás por 500 ônibus movidos a biometano, viabilizado pela atuação conjunta do governo do Estado e da iniciativa privada. Assim, mais do que depender exclusivamente de incentivos públicos, o avanço desses projetos requer um ambiente de cooperação capaz de oferecer previsibilidade, segurança jurídica e sinalizações econômicas que estimulem o investimento privado.

Engrenagens do Crescimento: A obra faz comparações internacionais, inclusive com os Estados Unidos. Qual é a lição mais prática e urgente que o mercado brasileiro deveria copiar dos modelos estrangeiros para aumentar a liquidez do setor? Os organizadores do livro afirmam que a lei é um marco “decisivo, mas não conclusivo”. Qual deve ser a prioridade número um da agenda regulatória e política nos próximos meses para destravar o potencial que a lei prometeu há cinco anos?

Luiza Guitarrari: O benchmarking internacional apresentado no livro demonstra que não existe um modelo único a ser replicado pelo Brasil. Os mercados mais líquidos foram construídos de forma gradual, respeitando as particularidades de cada país e combinando evolução regulatória, expansão da infraestrutura e desenvolvimento da demanda.

Talvez a principal lição desse levantamento internacional seja justamente a importância da previsibilidade dentro do mercado de gás natural. Os países que conseguiram consolidar mercados competitivos ofereceram regras estáveis, segurança jurídica e sinalizações claras para investidores e consumidores ao longo do tempo. Essa previsibilidade permitiu a entrada de novos agentes, o desenvolvimento de mecanismos de comercialização e o aumento progressivo da liquidez.

Para o Brasil, o desafio passa menos por reproduzir modelos estrangeiros e mais por consolidar a agenda já iniciada pela Nova Lei do Gás, promovendo maior harmonização regulatória, fortalecimento do mercado livre e expansão coordenada da infraestrutura. Em outras palavras, a principal lição internacional é que a liquidez não surge por decreto; ela é resultado de um processo contínuo de construção institucional, coordenação entre os agentes e confiança no ambiente de negócios.

Nesse contexto, a principal prioridade do mercado brasileiro de gás é a consolidação da agenda de implementação da Nova Lei do Gás. O marco legal estabeleceu as bases para um mercado mais competitivo, mas sua efetividade depende da continuidade do aperfeiçoamento regulatório. Iniciativas como a implementação do programa de Gas Release conduzido pela ANP, o avanço da harmonização tarifária entre os diferentes elos da cadeia, o fortalecimento do acesso transparente e não discriminatório às infraestruturas essenciais e a harmonização das regras estaduais para o mercado livre representam medidas fundamentais para ampliar a concorrência, aumentar a liquidez e reduzir barreiras à entrada de novos agentes. Em suma, será necessário consolidar um ambiente regulatório estável, previsível e coordenado, capaz de transformar os avanços institucionais da Lei do Gás em ganhos concretos de competitividade para toda a economia brasileira.

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