AGÊNCIA DE COMUNICAÇÃO Conteúdo de responsabilidade da empresa 11 de novembro de 2022

Por Agência Geocracia

Manifesto assinado por nove especialistas sugerem criação do SNCT, que integraria bases de cadastro territorial já existentes.

Especialistas em Cadastro Territorial, Georreferenciamento e Geodésia acabam de lançar um manifesto pela estruturação sistêmica do Cadastro Territorial brasileiro com abrangência nacional. Os signatários sugerem a criação do Sistema Nacional de Cadastro Territorial (SNCT), que seria constituído pelo SINTER (Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais), pela estrutura operacional do Comitê Nacional de Certificação e Credenciamento do Incra (CNCCI/INCRA/SIGEF), e por uma estrutura a ser criada, o Serviço Nacional de Certificação para o Cadastro Territorial (SNCCT), que seria operacionalizada por uma estrutura nacional análoga ao CNCCI.

Assinado pelos professores especialistas em Cadastro Territorial Suzana Daniela Rocha Santos e Silva (UFBA), Artur Caldas Brandão (UFBA), Andrea Flávia Tenório Carneiro (UFPE), e também pelo especialista em Geodésia Régis Fernandes Bueno (GEOVECTOR) e por Miguel Pedro da Silva Neto, professor e ex-coordenador de Cartografia do Instituto de Colonização e Reforma Agrária (Incra), o documento propõe que o SNCT atue com a missão institucional de fazer a integração efetiva entre os sistemas cadastrais territoriais e as estruturas existentes do SINTER, do CNCC no âmbito do imóvel rural e, com a nova estrutura proposta a ser criada, do SNCCT, que seria responsável pela certificação da poligonal dos imóveis urbanos, além de todas as demais parcelas levantadas nos cadastros territoriais temáticos.

O SNCCT faria também 'o credenciamento de profissionais para a execução das atividades, com a harmonização das práticas profissionais entre os diferentes níveis de formação (técnico, tecnólogo e bacharel), bem como a exigência de qualificação específica para desenvolver competências profissionais em Cadastro Territorial'.

Segundo os autores do Manifesto, que contou com a colaboração de Ronaldo dos Santos da Rocha (UFRGS), Marcia Virginia Cerqueira Santos (CREA-BA), Francisco de Sales (FEASP) e Vanildo Rodrigues (UNESC), a criação do SNCCT possibilitaria 'preencher a lacuna existente no sistema cadastral brasileiro quanto à responsabilização pela certificação e validação dos dados cadastrais referentes a todas as parcelas territoriais a serem absorvidas pelo SINTER, em complemento àquela dos imóveis rurais a cargo do (CNCC/INCRA/SIGEF).

O 'Manifesto' teve por base as discussões realizadas entre especialistas, acadêmicos e profissionais do setor, em eventos e publicações científicas, desde 2018. Destacam-se o Seminário Nacional 'Desafios para o Cadastro Territorial no Brasil' em Salvador-BA; o artigo 'Por uma Estruturação Sistêmica e de Abrangência Nacional para o Cadastro Territorial Brasileiro' de autoria dos professores Suzana Daniela Rocha Santos e Silva, Artur Caldas Brandão, Andrea Flávia Tenório Carneiro e Alzir Felippe Buffara Antunes, e publicado na Revista Brasileira de Cartografia vol. 73, n. 2, 2021; e mais recentemente o 'Geo+20' – Seminário Nacional realizado em 2021 que comemorou os 20 anos da Lei 10.267/2001, e o 3º Encontro de Professores de Cadastro Territorial realizado no COBRAC 2022 – Congresso Brasileiro de Cadastro Multifinalitário e Gestão Territorial. 

Veja, abaixo, a íntegra do documento.

MANIFESTO GEO+20 PELO CADASTRO TERRITORIAL BRASILEIRO

Objetivo:

Trata-se de uma manifestação técnica científica em prol de uma estruturação sistêmica e de abrangência nacional para o Cadastro Territorial brasileiro, com base nas discussões realizadas entre especialista, acadêmicos e profissionais com reconhecida expertise no tema.

Contextualização e justificativas:

A terra é um recurso escasso; nela está o abrigo, o alimento, a riqueza de que dependem as atuais e futuras gerações. O uso adequado destes recursos é o desafio que se deparam todos os povos. O uso sustentável é a questão de sobrevivência que nos impõe a atualidade. A gestão deste recurso, como não poderia deixar de ser, não prescinde do conhecimento com base na geolocalização, nos direitos, nos deveres e nas responsabilidades relacionados à ocupação do território, ao longo do tempo.

O Brasil é um país com aspectos complexos em relação a ocupação e uso do seu território, sendo exemplos, os direitos sobre a terra não legalmente reconhecidos; a incerteza na localização de direitos: formais e informais, consuetudinários e tradicionais; o apossamento e a grilagem de terras públicas e privadas; os decorrentes conflitos de terras e violência associada; a ilegalidade na posse da terra; a insegurança alimentar; o uso e a ocupação do solo de forma desordenada; os problemas ambientais (resíduos, queimadas e desmatamentos ilegais); o desconhecimento dos direitos, restrições e responsabilidades que incidem sobre a terra; a falta de um robusto conjunto de leis, em substituição a um conjunto de normas intrincadas, pulverizadas e complexas que, em muitos casos, não se harmonizam e retardam soluções.

Ainda que haja legislações e normas que parcialmente ou apenas pontualmente remetam a conceitos ou necessidades que apontem para o cadastro e, que estas, já estejam produzindo efeito e despertando consciência, positivos, a dispersão de regramentos dificulta o entendimento e a formação de um todo que nos seja suficiente ao bom desenvolvimento. O atual contexto gera lacunas, descompassos e conflitos legais, demandando reparações no decorrer do tempo que oneram a sociedade com esforços repetitivos ou complementares em momentos seguintes.

Esses problemas são vivenciados tanto no ambiente urbano, quanto no rural, embora neste último campo, há 20 anos, mudanças de paradigma induzam um melhor cenário. Efeitos de sua história, que demandam melhor entendimento científico e sociopolítico, com eficazes correções de rumos em direção ao melhor caminho para o desejado desenvolvimento sustentável. Empreender um conjunto de soluções eficientes para tais consequências do estado fundiário brasileiro é um velho desafio com que se depara a sociedade brasileira.

Para o enfrentamento dos problemas acima listados é preciso consolidar a boa governança de terras, gerando condições mais eficientes para o avanço do desenvolvimento econômico, da justiça social e da proteção ambiental. De há muito se tornou um imperativo que o Brasil faça a gestão mais eficiente do que a praticada, no que concerne ao acesso, ao controle e ao uso de seu território e de todos os recursos naturais. Para isso, é necessário que o país fortaleça seu sistema de administração territorial. O problema da administração territorial no Brasil tem um foco particular nos aspectos relacionados ao desenvolvimento e a evolução do sistema cadastral no país, já que esse é um componente fundamental dos sistemas de administração de terras.

E por que, até os dias de hoje, o Brasil não consegue implantar e administrar um sistema cadastral, atualizado e fidedigno, que possibilite relacionar pessoas à terra, informando 'o que', 'o quem', 'o onde', 'o quando' e 'o como', ao nos referimos às principais funções da gestão territorial: a posse, uso da terra, valor da terra e o desenvolvimento da terra?

Tal sistema geraria maior autoconhecimento e capacidade de organização e ação, com isso, possibilitando especializar e depreender os direitos, as restrições e as responsabilidades relacionadas à terra, fornecendo meios necessários para alcance da governança territorial no país e o desenvolvimento sustentável, bem como melhor conduzir estratégias no cenário econômico internacional.

Ao longo de nossa história, vários esforços foram realizados na tentativa de se implantar um cadastro territorial bem estruturado. No entanto, em geral, a maioria desses esforços não tiveram resultados, pois o cadastro sempre foi visto de uma perspectiva estreita, com uma visão meramente tributária, não considerando o papel central que o sistema cadastral desempenha na gestão da terra e no planejamento.

Por essa visão limitada da função, da importância e do potencial do sistema cadastral na governança de terras, o Brasil não debate todos os aspectos relacionados à sua implementação e manutenção, restringindo o foco das discussões aos aspectos relacionados aos levantamentos de dados e as tecnologias envolvidas na sua obtenção. Embora os dados que alimentam o cadastro devam ser fidedignos, mediante responsabilidade técnica e adequados padrões, transportar soluções, adotadas em países que possuem um cadastro consolidado, resultante de direitos, restrições e responsabilidades intrínsecos, para outra nação, em etapa inicial, com seus distintos aspectos sócio políticos e jurídicos, se apresenta como uma visão temerária.

A coleta sistematizada de dados é uma etapa primordial ao cadastro, porque visa, em primeiro plano, a especialização, ao vínculo do bem ao proprietário e à segurança jurídica, entre outros aspectos subsequentes. Entretanto, o pensamento e o esforço restritos a uma visão particular promovem problemas que vão desde o entendimento do termo até a capacitação e manutenção de técnicos e gestores municipais, bem como do efetivo uso dos dados na construção de conhecimentos e atitudes para com a boa gestão da terra. Melhores soluções poderão advir da observação de paradigmas internacionais e da análise dos variados aspectos e contextos brasileiros, para um melhor entendimento das necessidades atuais e daquelas futuras.

Os problemas existentes no sistema cadastral brasileiro ainda estão relacionados às questões básicas de seu entendimento, implantação e desenvolvimento, questões essas bem estruturadas na maioria dos países. Atualmente os países discutem o desenvolvimento ou melhoria de seus sistemas cadastrais com base nos aspectos políticos, legais, econômicos, administrativos, técnicos e organizacionais, pautados em diretrizes internacionais da FIG, UN-FIG, UNECE, UN-GGIM[1] e pesquisas internacionais contemporâneas que concebem os sistemas cadastrais como uma ferramenta de gestão do território, envolvendo os aspectos sociais e ambientais e de governança da sua sociedade.

Um cadastro territorial eficiente e estruturado pode subsidiar uma das principais ações de governo atualmente, que é a regularização fundiária aplicada em terras da União, Estados e Distrito Federal, bem como a regularização fundiária urbana executada através dos procedimentos da REURB[2], promovendo maior conhecimento do território em algumas regiões. Essas ações são fundamentais dentro de um plano maior de governança territorial, no entanto, a percepção colocada na sociedade é de que se busca resolver um problema pontual e finito.

A gestão de um território tão extenso como o Brasil, requer um ordenamento sistematizado e contínuo, permitindo a definição de diretrizes únicas e longevas a serem seguidas por todas as instâncias de governo, onde a integração de sistema e bases de dados seja um objetivo comum a todos os atores desse processo de desenvolvimento.

Dessa forma, para que o Brasil consiga bem estruturar seu sistema cadastral é necessário compreender os problemas relacionados às questões básicas para sua consolidação: conceitos relacionados ao termo cadastro (cadastro, sistema cadastral, cadastro multifinalitário, objeto territorial); estrutura organizacional deste; caminhos para a estruturação do cadastro territorial; formação, capacitação e manutenção de recursos humanos.

Para que a Nação alcance o sucesso na implementação de seu sistema cadastral, assim como realizado e mantido em outros países, é necessária uma abordagem holística, levando em consideração os aspectos políticos, a estrutura legal, as instituições que usam e produzem a informação cadastral, a estrutura social, a economia, o desenvolvimento tecnológico no país, o uso de tecnologias de informação e comunicação, a infraestrutura nacional de dados espaciais e uma análise e entendimento da terra e seus diferentes aspectos (econômico, político, cultural, social, ambiental).

Os desafios da estruturação do sistema cadastral brasileiro

Apesar de criar leis e normas para estabelecimento e desenvolvimento do cadastro territorial e do registro de imóveis, na busca pela garantia do direito de propriedade, até a atualidade, o Brasil não conseguiu estruturar um cadastro territorial cuja propriedade imóvel esteja definida de forma inequívoca, em atendimento ao princípio de especialidade do registro de imóveis. Esses problemas são históricos e resultam numa estrutura incompleta, desagregada, desatualizada, e, muitas vezes, omissa. São provocados por uma série de fatores que vão desde sua administração feita de forma fragmentada até a falta de normas e padrões para desenvolvimento da carta cadastral nacional. Alguns desses problemas são enfrentados ora no ambiente rural, ora no ambiente urbano, ora em ambos; carecemos de ações sistemáticas que envolvam o todo.

A estrutura cadastral brasileira atual, com a administração do território realizada de forma fragmentada, entre o INCRA[3], em áreas rurais, e prefeituras, em áreas urbanas; com informações básicas sobre a terra, dispersas em diferentes sistemas cadastrais – INCRA, 5.570 prefeituras, SPU[4], FUNAI[5], e outros mais – limita a capacidade de atingir o potencial máximo de qualquer instituição, quanto a um instrumento fundamental de gestão de terras e ferramenta de apoio ao desenvolvimento sustentável.

Esse quadro institucional desarticulado e desconecto, berço de cadastros desenvolvidos por diversos órgãos de diferentes instâncias e poderes, promove a implementação de sistemas isolados, sem interoperabilidade, desenvolvidos sob diferentes normas, padrões e conceitos, quanto a definição de suas unidades cadastrais, promovendo um ambiente sem mecanismos nacionais eficientes que possam interagir, mensurar, formar conhecimento e buscar regular de forma efetiva o uso e ocupação do solo urbano e rural. Agrega-se ainda que esses problemas são vivenciados de forma diferente pelo cadastro urbano e cadastro rural.

Historicamente o cadastro rural brasileiro teve seu desenvolvimento a partir de iniciativas envolvendo aspectos políticos, legais, técnicos e administrativos. A política agrária e o combate à prática do apossamento e da grilagem de terras impulsionaram, de certa forma, a criação de instrumentos legais para gerir e administrar a terra. Os problemas históricos do cadastro rural (caráter declaratório, ausência de controle geoespacial, ausência de normas e padrões para seu desenvolvimento, falta de intercâmbio entre cadastro e registro) foram sanadas com a publicação da Lei 10.267 de 28 de agosto de 2001 e legislação complementar, a qual instituiu o novo CNIR[6], gerenciado conjuntamente pelo INCRA e pela RFB[7].

Já o cadastro urbano, com iniciativas isoladas para o fortalecimento da tributação nos municípios brasileiros, não conseguiu até a atualidade desenvolver um sistema cadastral, contemplando a migração da informação geoespacial padronizada para o registro de imóveis, definindo a unidade territorial e, mesmo que para fins de tributação, desenvolver normas e padrões para seu desenvolvimento. Como o cadastro brasileiro é visto principalmente como uma ferramenta tributária, há outro problema decorrente desse entendimento: apenas as áreas tributáveis são mapeadas.

Com o crescimento de políticas relacionadas aos processos de Regularização Fundiária (RF) as exigências técnicas e legais do auto de demarcação urbanística, com realização de levantamentos planialtimétricos georreferenciados da região e o Cadastro Territorial da área a ser regularizada, produzem considerável quantidade de dados e informações, habilitam os processos de regularização fundiária a assumirem um papel motivador do desenvolvimento do sistema cadastral (e registral) dessas regiões.

Os dois sistemas, cadastro urbano e rural, mesmo em níveis de evolução diferentes, compartilham de alguns problemas em comum, como: problemas de entendimento no conceito de cadastro; a ausência de uma lei cadastral compilada, sistematizada e adequada aos conceitos cadastrais internacionais consolidados; inexistência de um órgão cadastral que dite diretrizes a nível nacional; inexistência de normas e padrões para o desenvolvimento da carta cadastral; a desconexão com o registro de imóveis; a insuficiência de profissionais qualificados para seu desenvolvimento; a padronização do conceito de parcela territorial como unidade do cadastro e a estrita observância dos direitos, restrições e responsabilidades inerentes ao território.

As fragilidades conceituais e terminológicas existentes no Brasil, em relação ao cadastro territorial, são dois dos fatores que impedem que o país implemente seu sistema cadastral, podendo influenciar, mesmo que de forma indireta, na má elaboração de leis fundiárias ou tornando-as não aplicáveis.

Na perspectiva internacional, em 1995, a Declaração da FIG sobre Cadastro, destaca a importância do Cadastro como um sistema de informação fundiária para o desenvolvimento social e econômico, definindo-o como sendo […] um Sistema de Informação Territorial atualizado, baseado em parcelas, contendo o registro dos interesses sobre a terra (por exemplo, Direitos, Restrições e Responsabilidades). Geralmente inclui uma descrição geométrica das parcelas de terra ligada a outros registros que descrevem a natureza dos interesses, o domínio ou controle desses interesses, e frequentemente o valor da parcela e de suas benfeitorias. […] Pode ser estabelecido para fins fiscais (e.g. avaliação e tributação), legais (e.g. transferências), de auxílio à gestão e controle do uso das terras (e.g.planejamento e outros propósitos administrativos), contribuindo para o desenvolvimento sustentável e a proteção ambiental (Declaração do Cadastro – FIG, 1995). Mesmo não sendo um consenso, essa definição é bem estabelecida e devidamente compreendida na maioria dos países.

No Brasil, na linguagem informal e na conceituação por especialistas, políticos e gestores, considerando a elaboração de documentos oficiais como legislações, normas, especificações técnicas, diretrizes e ações para desenvolvimento e implantação de sistemas cadastrais, existe uma grande variedade de termos relacionados ao cadastro – cadastro territorial, cadastro técnico, cadastro multifinalitário, cadastro temático, sistema cadastral, georreferenciamento, dentre outros. Nos últimos anos vem se consolidando no Brasil o termo 'Cadastro Territorial' como representativo do entendimento internacional do 'Cadastro' como preconizado pela FIG.

Esta diversidade terminológica do Cadastro no Brasil, resultante de visões particulares, demonstra um entendimento desvirtuado de sua função, frequentemente entendido e percebido apenas como uma ferramenta tributária, ou constantemente confundido com o mapeamento topográfico em escala grande, não considerando sua função principal que é relacionar o homem e a terra através dos direitos, restrições e responsabilidades que incidem sobre o território e, de forma mais específica, sobre a propriedade e demais formas de ocupação territorial.

Esse problema foi identificado até mesmo em iniciativas para o desenvolvimento do sistema cadastral nacional, a exemplo das 'Diretrizes para a criação, instituição e atualização do Cadastro Territorial Multifinalitário nos municípios brasileiros', nas primeiras iniciativas de desenvolvimento do cadastro rural pelo INCRA e também iniciativas pioneiras de cadastro nos municípios brasileiros (p. ex o projeto CIATA[8]);  bem como por instituições responsáveis pela regulamentação da cartografia nacional (CONCAR[9]) como constam em documentos oficiais que norteiam o desenvolvimento do mapeamento topográfico no país (Plano de Ação da INDE[10]); assim como em NBR's[11] ABNT[12]. Esses documentos carecem de atualizações e realinhamentos conceituais quanto ao Cadastro, o que vem acontecendo em alguns deles.

A ABNT NBR 13133, Execução de Levantamento Topográfico – Procedimento, foi recentemente atualizada, publicada em 2021. Apesar de não ser específica para cadastro, essa NBR fixa as condições exigíveis para execução de levantamento topográfico. Desde a sua versão original, de 1994, a NBR 13133, não apresentava o conceito de cadastro aceito internacionalmente, definindo-o como um levantamento topográfico de detalhes (feições) do terreno, entendimento esse que ainda é largamente e equivocadamente usado no Brasil. No entanto, no processo de discussão de atualização da norma, pesquisadores e profissionais da área cadastral apontaram os problemas de entendimento do conceito presente na norma e, após sua revisão, a norma atualizada, traz a definição de levantamento cadastral territorial em conformidade ao conceito aceito internacionalmente, como sendo: emprego de métodos para determinar as coordenadas dos vértices de limites de imóveis ou parcelas.

De forma análoga, essa mesma questão conceitual de Cadastro foi observada na ABNT NBR 14166 Rede de Referência Cadastral Municipal – Procedimento. A versão atualizada, publicada nesse ano de 2022, corrige o entendimento de Cadastro que constava desde a versão original de 1998.

Nesse mesmo sentido, esse conceito de Cadastro foi considerado no Projeto de Revisão ABNT NBR 14645-2 (Levantamento cadastral para registro público – Procedimentos), cuja atualização resultou na ABNT NBR 17047 (Levantamento cadastral territorial para registro público – Procedimento), em vigor neste ano 2022. Essa aderência conceitual do termo 'Cadastro' como adotado em outros países, nas principais NBRs da área, é um forte indicador de um realinhamento desse entendimento nos ambientes profissional e acadêmico no Brasil.

Ainda neste sentido, carece de atualização a ABNT NBR 15777 (2009) – Convenções Topográficas para Cartas e Plantas Cadastrais. A norma foi desenvolvida para resolver os problemas de ausência de simbologia cadastral, no entanto, trata-se de uma norma para simbologia da cartografia sistemática em escala urbana.

As consequências decorrentes à ausência de uma lei cadastral específica, unificada, consubstanciada, um órgão cadastral coordenador no nível nacional e a falta de entendimento do conceito de cadastro favorecem um ambiente sem as regulamentações necessárias para estruturação padronizada do sistema cadastral e seus componentes essenciais, como a carta cadastral. No Brasil, não existe a representação sistemática de uma parcela territorial contendo a sua caracterização, seu uso, identificador único, localização e informação do proprietário, detentor do domínio útil e possuidor, ou seja, não existe carta cadastral, nem em âmbito rural e nem urbano.

A cartografia utilizada pelos municípios brasileiros não contempla o conteúdo básico do CTM[13], conforme diretrizes definidas pela Portaria 511 / 2009 do Ministério das Cidades[14]. Assim como a Portaria 511, o Decreto N° 8.764 / 2016, da Presidência da República, instituindo a implantação do SINTER[15], estabelece que a carta cadastral, o acesso e fornecimento de informações geoespaciais devem ser feitos com base nos padrões estabelecidos pela INDE.

No entanto, as normas e padrões utilizados para o intercâmbio, integração, descoberta e usabilidade das informações espaciais da INDE dizem respeito aos padrões do mapeamento topográfico nacional nas escalas pequenas, de 1:250.000 a 1:25.000; componentes da Cartografia Sistemática Brasileira,  exemplo que remete ao problema de entendimento do conceito do cadastro territorial e ausência de normas e padrões. Cabe esclarecer que as normas e padrões relacionados ao mapeamento topográfico em escala grande, 1:10.000 e maiores, estavam ainda em fase de desenvolvimento no momento que o Plano de Ação da INDE foi elaborado, mas que sofreu descontinuidade com a interrupção das atividades da Comissão Nacional de Cartografia (CONCAR) com o Decreto Nº 9.759 / 2019.

Via de regra, os municípios brasileiros sub utilizam a representação cartográfica para o Cadastro, ao considerar apenas as feições visíveis no terreno, obtidas por métodos fotogramétricos ou topográficos, sob padrões diversos. A esta prática denominam-se de georreferenciamento municipal. Priorizando apenas a finalidade tributária, e negligenciando aspectos do Cadastro relacionados aos Direitos, Restrições e Responsabilidades (RRR) sobre a ocupação territorial, os municípios desperdiçam oportunidades para uma eficaz gestão do território, comprometendo sua governança. Não obstante, felizmente, mas de forma muito tímida, avanços estão ocorrendo, notadamente na interconexão entre o Cadastro e o Registro de Imóveis.

A ausência de uma lei cadastral e do órgão cadastral ao nível nacional, repercute no outro componente do sistema cadastral, o registro de imóveis. O registro de imóveis é o registro oficial de direitos sobre a terra, legalmente conhecidos (propriedade e / ou uso). Nos documentos apresentados no registro, o sujeito (pessoa física ou jurídica) e o objeto em causa (bens imóveis) devem ser identificados de forma inequívoca; cumprindo assim um dos princípios básicos de qualquer sistema de registro de imóveis, o princípio da especialidade.

Um postulado cadastral preceitua que o cadastro e o registro devam ser interconectados; são vasos comunicantes. No Brasil, os dois sistemas ainda carecem da adequada interconexão. Neste contexto a (LRP)[16] demanda a especialização objetiva no bojo da matrícula, indicando critérios tecnicamente insipientes ante os conceitos consagrados para a inequívoca especialização objetiva; apenas recentemente (2001[17]) foi sedimentada a especialização do imóvel rural por georreferenciamento (posicionamento geodésico) e retificação da especialização imprópria na matrícula, saneando em parte esta lacuna, contudo, falta à LRP a paridade quanto ao imóvel no ambiente urbano.

A necessidade do aprimoramento do atendimento ao princípio especialidade objetiva, detalhada no bojo da matrícula e a crônica falta de padrões, ao menos no que tange ao imóvel urbano, tradicionalmente impõe ao registro especializações falhas, em maioria, fazendo com que o registro de imóveis raramente possua a almejada especialização inequívoca com base nas coordenadas georreferenciadas ao Sistema Geodésico Brasileiro, comprometendo desta forma um dos princípios basilares do sistema, colocando em risco a garantia dos direitos sobre a terra.

As políticas que nortearam o desenvolvimento e implantação do sistema de registro de imóveis brasileiro não estavam relacionadas à garantia de direitos à propriedade, mas à garantia de crédito com base na propriedade, posteriormente evoluindo para operações de transmissão de terras. FAO[18] (1995), enfatiza que, apesar do cadastro e do registro de terras serem complementares, um cadastro pode existir sem o registro de terras, porém, o registro de terras não pode existir sem um cadastro. O Registro de Imóveis no Brasil é um sistema consolidado, mas com necessidades de aprimoramento, a exemplo da coexistência da contradição: um registro imobiliário sem cadastro. Além disso, a falta de conexão entre cadastro e registro e as falhas no cumprimento do princípio de especialidade, resultam na condição em que o registro dos interesses sobre a terra (Direitos, Restrições e Responsabilidades) não são espacializados e, portanto, conhecidos e / ou localizáveis pelo registrador ou pelo usuário do sistema.

Além dos problemas já descritos, o Brasil possui um ambiente heterogêneo no que se concerne ao profissional responsável pelo desenvolvimento e implementação do cadastro territorial no país. Os profissionais que atuam na área de cadastro, desempenhando operações que demandam conhecimentos geodésicos são: Engenheiros Agrimensores, Engenheiros Cartógrafos, Engenheiros Cartógrafos e Agrimensores, Tecnólogos em Geoprocessamento, Técnicos em Agrimensura, Agrônomos, Arquitetos e Urbanistas, Engenheiros Civis, Engenheiros de Minas, Engenheiros Sanitaristas e Ambientais, Geógrafos, Geólogos, dentre outros.

Essa heterogeneidade de profissionais pode acarretar em um ambiente com recursos humanos sem o conhecimento adequado na área de Geodésia e demais ciências de suporte ao cadastro, favorecendo os problemas decorrentes desse vácuo cadastral brasileiro. Diante da ausência de um órgão cadastral, a regulamentação das atividades cadastrais é feita pelo CONFEA[19] e pelos CREA's[20] e outros conselhos profissionais englobados na PL (CONFEA) 2087/2004.

Com a publicação da Lei 10.267 / 2001 os conselhos profissionais reconheceram as naturais atividades de georreferenciamento de imóveis para o cadastro rural brasileiro para Engenheiros Agrimensores / Engenheiros Cartógrafos. No entanto, essa atribuição foi estendida também para outros Engenheiros, Arquitetos e Urbanistas, e Tecnólogos e Técnicos nestas modalidades, que tenham em sua grade curricular disciplinas e conteúdos formativos estabelecidos pela PL CONFEA 2087/2004. Não deixa de ser um avanço, mas com inconformidades, considerando as limitações na formação acadêmica desses profissionais para o exercício das atividades de Cadastro.

Nessa questão, torna-se importante avaliar soluções adotadas em vários países do mundo que regulamentam a atividade do profissional responsável pelo cadastro, em leis nacionais, a exemplo da Argentina e outros países da América Latina e Europa. Na Europa, o 'GE – Géomètres-Experts Fonciers Européens' estabelece diretrizes para o credenciamento e atuação de profissional no Cadastro, que são normatizadas com regras específicas pelos países membros, como Dinamarca, França, Áustria, Alemanha, Suíça, dentre outros.

Uma proposta para a estruturação do sistema cadastral brasileiro:

A necessidade e urgência do desenvolvimento de sistemas de administração em todos os países, para a gestão eficiente e eficaz da terra, articulando princípios básicos relacionados ao acesso à terra e garantia dos direitos de propriedade, passou a ser um tema bastante debatido internacionalmente, fazendo parte da agenda de organismos internacionais com o intuito de ajudar países em desenvolvimento e subdesenvolvidos a implementarem seus sistemas de administração territorial.

Documentos e pesquisas internacionais apontam a necessidade e importância desses sistemas serem desenvolvidos com base em instituições no âmbito nacional, centralizada ou descentralizada, ou até mesmo, conforme alguns países vêm fazendo, utilizando da IDE[21] e / ou o LADM[22], uma vez que esses instrumentos possibilitam a padronização, junção e compartilhamento de informação cadastral entre todos os níveis de usuários e produtores.

No entanto, para que o Brasil consiga estruturar de forma nacional seu sistema cadastral com base na sua INDE, o país precisaria, além de dispor de uma legislação cadastral consubstanciada e adequada, instituir o cadastro territorial como uma das camadas básicas de informações territorial. O Plano de ação da INDE não contempla a informação cadastral, inviabilizando seu uso como administração central em nível nacional. Uma proposta para o Brasil solucionar tal problema é a adoção de uma estrutura sistêmica para a gestão do cadastro nacional.

O primeiro passo nesse sentido consiste em entender o sistema cadastral brasileiro não como estruturas independentes voltadas a soluções de problemas específicos, como historicamente foi construído. Dessa forma, é importante estabelecer os arranjos institucionais e organizacionais para a construção de um ambiente, como o aqui proposto, SNCT[23].

A estrutura básica do SNCT seria constituída pelo SINTER, pela estrutura operacional do Comitê Nacional de Certificação e Credenciamento do INCRA (CNCCI/INCRA/SIGEF), e por uma estrutura a ser criada, aqui denominada de SNCCT[24], que pode ser operacionalizado por um Comitê Nacional análogo ao CNCCI.

O SNCT deve ser responsável pela coordenação geral do cadastro territorial brasileiro, sendo de sua competência a definição de diretrizes gerais para os cadastros territoriais (urbanos, rurais e temáticos), a formulação de políticas para o setor, as articulações voltadas para a definição de arranjos institucionais necessários para integração dos cadastros e sistemas relacionados, a proposição de normas e padrões para aquisição de dados e desenvolvimento de bases cadastrais e suas atualizações, bem como propor legislações e normas específicas para o cadastro brasileiro.

O SNCT teria a missão institucional de fazer a integração efetiva entre os sistemas cadastrais e as estruturas existentes do SINTER, do Comitê Nacional de Certificação e Credenciamento do INCRA (CNCC/INCRA/SIGEF) no âmbito do imóvel rural e, com a nova estrutura proposta a ser criada, do SNCCT. A estrutura operacional do SNCT deve ser enxuta, com base numa coordenação nacional, com funções executivas composta com representações dos três entes basilares do sistema proposto, o CNCC/INCRA/SIGEF, o SINTER, e do futuro SNCCT.

O CNCC/INCRA/SIGEF e os Comitês Regionais de Certificação do INCRA, continuarão com as responsabilidades já estabelecidas pela Instrução Normativa INCRA nº 77 de 23 de agosto de 2013, relacionadas à coordenação, normatização, acompanhamento, fiscalização e manutenção do serviço de credenciamento de profissionais, e das atividades relacionadas ao procedimento de certificação de imóveis rurais.

Enquanto isso, conforme sua implantação, o SINTER exercerá um papel igualmente fundamental nesse processo, por integrar, em um banco de dados espaciais, o fluxo dinâmico de dados jurídicos produzidos pelos serviços de registros públicos ao fluxo de dados fiscais, cadastrais e geoespaciais de imóveis urbanos e rurais produzidos no Brasil.

O projeto de desenvolvimento e implantação do SINTER prevê a integração de todos os cadastros em um único banco de dados. Portanto, a integração do SINTER ao SNCT é essencial, principalmente para o processo de padronização e homogeneização dos dados cadastrais que deve ser estabelecido. Cabe ressaltar que, além da integração dos cadastros em um único banco de dados, utilizando um identificador inequívoco para cada parcela em nível nacional, o sistema também resolverá um importante problema do cadastro urbano brasileiro, a integração entre cadastro e registro de imóveis.

E finalmente, com a criação e implantação do SNCCT, será possível preencher a lacuna existente no sistema cadastral brasileiro quanto à responsabilização pela certificação e validação dos dados cadastrais referentes a todas as parcelas territoriais a serem absorvidas pelo SINTER, em complemento aquela dos imóveis rurais à cargo do (CNCC/INCRA/SIGEF). O SNCCT com sua estrutura operacional a ser criada, terá como finalidade o processo de certificação da poligonal dos imóveis urbanos, além de todas as demais parcelas levantadas nos cadastros territoriais temáticos.

O SNCCT terá como responsabilidades: a recepção, validação, regularização, disponibilização e contestação de limites das parcelas urbanas; bem como a regulamentação, normatização, e padronização do cadastro urbano e outros cadastros territoriais temáticos; assim como o credenciamento de profissionais para a execução das atividades, com a harmonização das práticas profissionais entre os diferentes níveis de formação (técnico, tecnólogo e bacharel, bem como a exigência de qualificação específica para desenvolver competências profissionais em Cadastro Territorial.

O Sistema Nacional de Cadastro Territorial depois de criado pode dar diretrizes para a implementação do cadastro urbano, seguindo os movimentos internacionais, que cambiaram do desenvolvimento de sistemas cadastrais caros e de difícil implementação para sistemas cadastrais que representam o territorial de maneira clara, simples, flexível e adaptáveis à realidade de cada nação.

Nesse sentido, o chamado cadastro Fit-For-Purpose, busca garantir soluções tecnicamente aplicáveis e economicamente viáveis, principalmente para os países em desenvolvimento e carentes de sistemas cadastrais bem definidos. Nesse contexto, sistemas cadastrais podem ser desenvolvidos com base no mapeamento topográfico nacional em grande escala, em levantamentos de baixo custo e cadastro em massa. No entanto, é essencial que sejam implementados com base em políticas nacionais, com legislação definindo os meios de implementação e plano de melhoria gradual para alcance do cadastro concebido, com base no levantamento preciso de parcelas e acompanhamento de sua evolução temporal.

Referências Bibliográficas:

ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS (ABNT). NBR 13133: execução do levantamento topográfico – procedimento. NBR 13133. Rio de Janeiro, 2021.

ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS (ABNT). NBR 14166: rede de referência cadastral municipal – procedimento. NBR 14166. Rio de Janeiro, 2022.

ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS (ABNT). NBR 15777: Convenções topográficas para cartas e plantas cadastrais – Escalas 1:10.000, 1:5.000, 1:2.000 e 1:1.000 – procedimento. Rio de Janeiro, 2009.

BARBOSA, J. de A. Distinção entre Cadastro de Terras e Registro de Imóveis. Cadastro Territorial no Brasil: perspectivas e o seu futuro . Belém: UFPA, 2018.

BRASIL. Decreto nº 6.666, de 27 de novembro de 2008. Institui, no âmbito do Poder Executivo federal, a Infra-Estrutura Nacional de Dados Espaciais – INDE, e dá outras providências. 2008b.

BRASIL. Lei 10.267, de 28 de agosto de 2001. Altera dispositivos das Leis nos 4.947, de 6 de abril de 1966, 5.868, de 12 de dezembro de 1972, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 6.739, de 5 de dezembro de 1979, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e dá outras providências.

BRASIL. Norma de Execução INCRA /DF/ Nº 77 de 23 de agosto de 2013. Diário Oficial da União, Brasília, DF, n. 170, 9 set. 2013. Seção 1, p. 67.

BRASIL. Norma de Execução INCRA /DF/ Nº 122 de 27 de dezembro de 2019. Diário Oficial da União, Brasília, DF, n. 252, 31 dez. 2019. Seção 1, p. 60.

BRASIL. Nova Lei de Registros Públicos: Lei n. 6015, de 31/12/1973. GB: Auriverde, 1974. 100p.

BRASIL. Portaria nº 511, de 07 de dezembro de 2009. Estabelece Diretrizes para a Criação, Instituição e Atualização do Cadastro Territorial Multifinalitário (CTM) nos municípios brasileiros.

CARDOSO, A. C. A. de S. O Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais (SINTER) como instrumento  de  governança  fundiária: análise  do  Decreto  8.764/16  Cadastro  territorial  no  Brasil: perspectivas e o seu futuro. Belém: UFPA, 2018.

CARNEIRO, A.F.T. Cadastro Imobiliário e Registro de Imóveis – A lei 10.267 e seus regulamentos. Porto Alegre: Sergio Fabris, 2003.

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FIG. The Bathurst Declaration on Land Administration for Sustainable Development. Copenhagen: International Federation of Surveyors (FIG), 1999.

SILVA, S. D. R. S. e; BRANDÃO , . A. C. .; CARNEIRO , A. F. T.; ANTUNES , A. F. B. Por uma Estruturação Sistêmica e de Abrangência Nacional para o Cadastro Territorial Brasileiro. Revista Brasileira de Cartografia, [S. l.], v. 73, n. 2, p. 685–706, 2021. DOI: 10.14393/rbcv73n2-57862. Disponível em: https://seer.ufu.br/index.php/revistabrasileiracartografia/article/view/57862. Acesso em: 28 mar. 2022.

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UN-GGIM. Framework for Effective Land Administration: A reference for developing, reforming, renewing, strengthening or modernizing land administration and management systems. United Nations Committee of Experts on Global Geospatial Information Management (UN-GGIM), 2019.

[1] Federação Internacional de Geômetras (FIG); Organização das Nações Unidas e Federação Internacional de Geômetras (UN-FIG); United Nations Economic Commission for Europe (UNECE); Comitê das Nações Unidas de Especialistas em Gerenciamento de Informações Territoriais Globais (UN-GGIM)

[2] Regularização Fundiária Urbana (REURB)

[3] Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA)

[4] Superintendência do Patrimônio da União (SPU)

[5] Fundação Nacional do Índio (FUNAI)

[6] Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR))

[7] Secretaria da Receita Federal (RFB)

[8] Convênio de Incentivo ao Aperfeiçoamento Técnico (CIATA) – Administrativo das Municipalidades – desenvolveu o manual de cadastro técnico urbano na década de 1977 para implantação de cadastro tributário.

[9] Comissão Nacional de Cartografia (CONCAR) – criado pelo Decreto s/nº de 21 de junho de 1994 e extinta pelo Decreto n. 9.759, de 11 de abril de 2019, colocando em risco o desenvolvimento do sistema cartográfico nacional e plano de desenvolvimento da geoinformação.

[10] Infraestrutura nacional de Dados Espaciais (INDE)

[11] Normas Brasileiras (NBR's)

[12] Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT)

[13] Cadastro Territorial Multifinalitário – CTM

[14] Ministério das Cidades – criado em 1 de janeiro de 2003 e extinto pelo Decreto Nº 9.666, de 02 de janeiro de 2019, que determina sua integração ao Ministério de Desenvolvimento Regional, colocando em risco questões sobre as políticas públicas urbanas no país. 

[15] Sistema Nacional de Gestão de Informações Territoriais (SINTER)

[16] Le 6.015 de 31/12/1973, denominada de Lei de Registro Públicos (LRP)

[17] Lei 10.267 de 28-08-2001    

[18] Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO)

[19] Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (CONFEA)

[20] Conselhos Regionais de Engenharia e Agronomia (CREA´s)

[21] Infraestrutura de Dados Espaciais (IDE)

[22] Land Administration Domain Model (LADM)

[23] Sistema Nacional de Cadastro Territorial (SNCT)

[24] Serviço Nacional de Certificação para o Cadastro Territorial (SNCCT).