Brasil precisa transformar terras raras em capacidade industrial, diz especialista

Embora concentre a segunda maior reserva de terras raras do mundo, atrás apenas da China, o Brasil ainda enfrenta desafios para transformar esse potencial em produção industrial. A crescente demanda por esses elementos, usados em setores de alta tecnologia, transição energética, defesa militar e indústria automotiva, intensificou a disputa global por novas fontes de fornecimento. A principal vantagem do País nessa corrida está na capacidade de acelerar projetos, atrair capital e ampliar sua inserção nesse mercado. A principal desvantagem surge quando o investimento chega antes da definição dos objetivos nacionais para o setor, como explica Jaques Paes, professor do MBA de ESG e Sustentabilidade da FGV, nesta entrevista.

Para ele, o investimento externo costuma resolver um problema de capital, mas nem sempre resolve questões relacionadas à infraestrutura ou à estratégia de longo prazo do País. “Ter reservas relevantes pode ser uma vantagem competitiva. Transformá-las em capacidade industrial é uma tarefa diferente”, afirma. Confira a entrevista na íntegra a seguir.

Engrenagens do Crescimento — Como o governo e as empresas têm impulsionado a corrida por terras raras no Brasil e no mundo?

Jaques Paes — Governos têm impulsionado essa corrida por meio de financiamento, incentivos, mudanças regulatórias, acordos internacionais e apoio a projetos considerados estratégicos. As empresas têm respondido ampliando investimentos em exploração mineral, processamento, aquisição de ativos e desenvolvimento de novas capacidades produtivas.

Durante muito tempo, o debate esteve concentrado na disponibilidade dos recursos. Hoje, cada vez mais, os movimentos de governos e empresas parecem direcionados para o controle das etapas que determinam quem captura os maiores benefícios econômicos dessa atividade.

No plano internacional, essa agenda deixou de ser tratada apenas como mineração e passou a integrar temas como segurança econômica, política industrial, defesa e resiliência das cadeias de suprimento. No Brasil, é possível ver um movimento em três frentes: maior atenção legislativa, entrada de capital internacional e tentativa de organizar uma política nacional para minerais críticos e estratégicos. O PL 2780/2024 é um sinal disso.

Essas iniciativas sinalizam uma mudança de direção relevante, pois reconhecem a importância estratégica dos minerais críticos. Mas tão importante quanto esse reconhecimento é a capacidade de transformá-lo em produção, tecnologia e desenvolvimento econômico.

Engrenagens do Crescimento — Hoje o Brasil é mais fornecedor e exportador de commodities. Quais são os riscos de o País ficar restrito apenas a esse campo e de se tornar dependente de produtos finais importados? Há algo já sendo feito para modificar essa situação?

Jaques Paes — O principal risco é o Brasil ampliar sua participação em um mercado estratégico sem ampliar sua capacidade de influência sobre ele. Quando um país exporta predominantemente recursos minerais e importa produtos de maior complexidade tecnológica, ele participa da atividade econômica, mas permanece mais exposto às decisões tomadas por outros atores da cadeia. Nesse cenário, preços, tecnologia, padrões produtivos e parte significativa das decisões estratégicas continuam sendo definidos fora de suas fronteiras.

Essa questão se torna ainda mais relevante no caso das terras raras. O debate costuma começar na mina, mas a influência econômica associada a esses minerais se distribui por diversas etapas posteriores à extração. Quanto maior a dependência de produtos, componentes e tecnologias desenvolvidos no exterior, maior tende a ser a vulnerabilidade associada a essa relação.

Há iniciativas que buscam alterar esse quadro. O debate regulatório recente, a entrada de novos investidores e a tentativa de estruturar uma política nacional para minerais críticos indicam uma preocupação crescente com o tema. A forma como essa agenda será avaliada ao longo do tempo talvez seja tão importante quanto a própria expansão da produção.

Engrenagens do Crescimento — Como os países estrangeiros têm explorado terras raras no Brasil e em outros países e quais são as vantagens e desvantagens competitivas para o País nesse setor a longo prazo?

Jaques Paes — Os países estrangeiros têm atuado principalmente por meio de investimentos, participação societária, financiamento de projetos, acordos de fornecimento e parcerias tecnológicas. Mas o interesse não está restrito aos depósitos minerais. Existe uma preocupação crescente com segurança de suprimento e redução de vulnerabilidades associadas à concentração dessas cadeias produtivas.

Para o Brasil, a principal vantagem está na capacidade de acelerar projetos, atrair capital e ampliar sua inserção em uma agenda que ganhou relevância global. Além disso, o País reúne disponibilidade mineral, potencial energético e capacidade de dialogar com diferentes blocos econômicos. A principal desvantagem surge quando o investimento chega antes da definição dos objetivos nacionais associados a essa agenda. O investimento externo costuma resolver um problema de capital, mas nem sempre resolve questões relacionadas à infraestrutura ou à estratégia de longo prazo do País.

Engrenagens do Crescimento — A exploração desse setor no Brasil é muito diferente da realidade de outros países? Pode nos dar exemplos e apontar o que deveria ser modificado a favor da soberania do País?

Jaques Paes — Penso que a diferença principal está no estágio de maturidade. O Brasil ainda discute potencial. Muitos países discutem execução. Em outras palavras, o debate brasileiro ainda está fortemente concentrado no potencial mineral. Em muitos países que ocupam posições mais relevantes nessa agenda, a discussão já avançou para temas relacionados à produção, processamento, aplicação industrial, financiamento e posicionamento estratégico.

A China é o exemplo mais evidente. Sua posição não foi construída apenas a partir da existência de reservas minerais. Ela resulta de décadas de investimento em processamento, conhecimento técnico, escala produtiva e integração com setores consumidores. A disponibilidade do recurso foi apenas uma parte da estratégia. Isso muitas vezes se perde no debate brasileiro: reserva mineral não é o mesmo que capacidade estratégica.

A favor da soberania, penso que o Brasil deveria dedicar menos energia à discussão sobre quem controla o recurso e mais atenção à capacidade de definir o que pretende fazer com ele. Soberania, nesse contexto, não está associada ao isolamento econômico, mas à capacidade de tomar decisões, negociar em melhores condições e reduzir vulnerabilidades de longo prazo. Soberania não depende da origem do capital. O que importa é o que permanece depois dele.

Engrenagens do Crescimento — Quais são as vantagens e os desafios para as empresas entrarem e permanecerem na corrida em busca das terras raras?

Jaques Paes — Terras raras costumam exigir investimentos elevados, horizontes longos de maturação, conhecimento técnico especializado e capacidade de operar em um ambiente sujeito a forte volatilidade. Por essa razão, existe uma distância significativa entre o número de projetos anunciados e o número de operações que efetivamente entram em produção.

Isso evidencia que o desafio para os novos entrantes não está apenas em acessar o recurso mineral. Está em atravessar todo o percurso necessário para transformar um projeto em uma operação economicamente viável.

Engrenagens do Crescimento — A China responde por cerca de 69% da produção global de terras raras e detém a maior reserva (48%), enquanto o Brasil possui a segunda maior reserva mundial. Quais são os principais desafios tecnológicos e regulatórios do Brasil para transformar essa riqueza em produção industrial?

Jaques Paes — O primeiro desafio talvez seja evitar uma confusão bastante comum nesse debate: reservas minerais e capacidade produtiva não são a mesma coisa. O desafio brasileiro não está apenas no subsolo. O Brasil possui uma posição relevante em termos de disponibilidade mineral, mas isso não significa automaticamente capacidade industrial.

Do ponto de vista tecnológico, o desafio está em transformar recursos minerais em produtos capazes de atender requisitos industriais específicos. Isso exige conhecimento, domínio de processos, continuidade operacional e capacidade de competir em um mercado que já possui atores consolidados.

Do ponto de vista regulatório, o desafio é construir um ambiente institucional coerente com os objetivos que o próprio País pretende alcançar nessa agenda. Nem sempre instrumentos, incentivos e prioridades caminham na mesma direção. Ter reservas relevantes pode ser uma vantagem competitiva. Transformá-las em capacidade industrial é uma tarefa diferente.

Engrenagens do Crescimento — Atualmente, a China controla a maior parte da cadeia produtiva mundial de terras raras, seguida pela Índia. O mercado de extração desses elementos também é dominado pela China, seguida por Rússia e Índia. Há risco de dependência e vulnerabilidade estratégica para países dependentes da exportação desse produto? Por quê?

Jaques Paes — Sim, há risco. Dependência também surge do lado de quem vende. Quando uma parcela significativa das exportações está concentrada em poucos mercados, mudanças regulatórias, comerciais, tecnológicas ou geopolíticas podem produzir impactos relevantes sobre receitas, investimentos e perspectivas de crescimento do setor.

A discussão sobre minerais críticos costuma enfatizar a dependência de quem compra, mas existe também uma vulnerabilidade associada a quem vende. Quanto menor a diversidade de mercados, aplicações e destinos para esses produtos, maior tende a ser a exposição às decisões tomadas por outros países. Por essa razão, a relevância estratégica dos minerais críticos não depende apenas da capacidade de produzi-los. Ela também está relacionada à capacidade de ampliar opções e reduzir dependências.

Participar de um mercado estratégico não elimina automaticamente vulnerabilidades. Em alguns casos, elas decorrem de dependências que apenas assumem novas formas.

Engrenagens do Crescimento — Dados históricos dos EUA indicam que a China forneceu aproximadamente 70% das importações de terras raras dos EUA nos últimos anos. Como os EUA têm investido para combater o domínio da China no setor e qual é sua opinião sobre a efetividade dessas ações?

Jaques Paes — Os Estados Unidos vêm adotando uma combinação de incentivos públicos, financiamento, apoio à mineração doméstica, estímulo ao processamento, desenvolvimento tecnológico e fortalecimento de parcerias internacionais com países considerados estratégicos para diversificar suas fontes de suprimento.

Penso que essas iniciativas refletem uma mudança importante na forma de enxergar a segurança econômica e industrial. Durante muito tempo, eficiência econômica e segurança de suprimento foram tratadas como objetivos compatíveis. Hoje existe um reconhecimento crescente de que a concentração de determinadas cadeias pode gerar vulnerabilidades que antes recebiam pouca atenção.

A efetividade dessas ações será medida menos pelo número de projetos anunciados e mais pela capacidade de alterar padrões de dependência que foram construídos ao longo de décadas.

Engrenagens do Crescimento — Quais são os riscos para o Brasil da dependência da China para a exportação de commodities, considerando que os EUA também estão entre os principais parceiros comerciais do País?

Jaques Paes — O risco não está em vender para a China. O risco está em depender excessivamente de qualquer comprador. Quando a demanda fica concentrada, o fornecedor perde margem de negociação e fica mais exposto a mudanças comerciais, políticas ou geopolíticas.

No caso brasileiro, há uma camada adicional. O País tem relações econômicas importantes com a China e também com os Estados Unidos. Transformar minerais críticos em moeda de alinhamento automático seria um erro. O Brasil precisa dialogar com diferentes atores, mas sem perder de vista seus próprios interesses econômicos e industriais.

A melhor posição brasileira será aquela que preserva autonomia, diversifica parceiros e evita que a política mineral seja definida apenas pela demanda externa. Se a política mineral for orientada apenas pela demanda externa, o Brasil corre o risco de ampliar sua participação no mercado sem ampliar, na mesma proporção, os benefícios econômicos associados a essa participação.

Engrenagens do Crescimento — E quanto à dependência da compra de produtos finais da China, enquanto o Brasil não desponta como potência em produtos acabados?

Jaques Paes — Essa dependência é ainda mais sensível. Vender recurso mineral e comprar produto final revela uma assimetria estrutural. Ainda assim, comprar produtos acabados não é necessariamente um problema. Depender deles pode ser.

Todas as economias participam de relações de troca e nenhum país produz tudo o que consome. A preocupação surge quando essa dependência reduz alternativas e limita a capacidade de resposta diante de mudanças econômicas, tecnológicas ou geopolíticas.

Para o Brasil, a discussão não deveria ser apenas sobre quantos minerais serão produzidos, mas também sobre quais capacidades econômicas serão desenvolvidas a partir deles. São essas capacidades que tendem a determinar quem captura os maiores benefícios associados a essa agenda.

O volume produzido será apenas uma parte da história. Os resultados econômicos dessa agenda também dependerão da capacidade de desenvolver conhecimento, atividade econômica e capacidades produtivas associadas a esses recursos. Se a participação brasileira se limitar ao fornecimento de recursos minerais, o Brasil exporta potencial e importa dependência.

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